Analyysi liikennepalvelulaista
Asia: Laki liikenteen palveluista
Viite: Valiokunnan mietintö LiVM 3/2017 vp
Invalidiliitto on esittänyt eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunnalle heikommassa kuluttaja-asemassa olevien ihmisten turvallisuutta täsmentäviä ehdotuksia erityisesti esteetön- ja invataksipalvelua käyttävän asiakkaan näkökulmasta. Vaatimuksemme ovat perustuneet nimenomaisesti matkustajaturvallisuuden kehittämiseen ja ylläpitoon, kuin myös kuluttajasuojaan liittyviin kysymyksiin. Liikenne- ja viestintävaliokunta on kuulemisiensa perusteella kiinnittänyt huomiota myös matkustajan turvallisuuteen ja kuluttajansuojaan liittyviin näkökohtiin.
Invalidiliiton vaatimukset ja esiin nostamat seikat näkyvät keskeisimmin seuraavissa valiokunnan lisäyksissä;
1. Valiokunta teki lisäyksen taksinkuljettajan vaatimuksiin, jonka perusteella taksikuljettajien vaatimuksena on Trafin järjestämä kokeen suorittaminen, missä tulee huomioida matkustajan toimintarajoitukset. Kokeen tarkoituksena on selvittää ajoluvan hakemisen yhteydessä, että kuljettaja kykenee huolehtimaan matkustajan turvallisuudesta myös käytettävästä ajoneuvosta riippumatta, ottamaan huomioon matkustajan toimintarajoitukset ja että hänellä on pääasiallista toiminta-aluetta koskeva riittävä paikallistuntemus.
2. Valiokunnan tekemä lisäys Trafin järjestämästä taksinkuljettajan kokeesta tullee varmistamaan ja vaikuttamaan samalla myös kuljettajien perusvaatimusten yhteneväisyyttä taksiliikenteessä, riippumatta millä luvalla liikennettä harjoitetaan.
3. Valiokunta teki lisäyksen erityisryhmille suunnatun taksiliikenteen palveluiden huomioimista enimmäishinnan asettamisessa tilanteessa, jossa kokonaishintojen nousu on merkittävästi suurempi kuin yleisen kuluttajahintatason ja taksiliikenteen kustannusindeksin kehitys.
Vaatimukset perusteluinen ja asiat, jotka edellyttävät jatkoseurantaa ja vaikuttamista;
1. Invalidiliitto vaati, että liikenneluvasta riippumatta kaikilta kuljettajilta tulee vaatia erillinen ajolupa, joka perustuu viranomaisen järjestämään kokeeseen. Invalidiliitto vaati lisäksi tilanteisiin, joissa kuljetetaan toimintakyvyltään rajoittuneita ja vammaisia asiakkaita, että ajoluvan tulisi sisältää kuljettajan terveydentilan ja toimintakyvyn arvioinnin ja että Trafille tulee antaa velvollisuus antaa määräys ajolupaan liittyvästä pätevyysvaatimuksista.
Voimme pitää vaikuttamistoimintamme vaikutuksena sitä, että valiokunta pitää taksinkuljettajaa koskevia vaatimuksia keskeisinä taksiliikenteelle ja katsoo sen vuoksi, että on tärkeää vaatia taksinkuljettajalta Trafin järjestämän kokeen suorittamista. Kokeen tarkoituksena on selvittää ajoluvan hakemisen yhteydessä, että kuljettaja kykenee huolehtimaan matkustajan turvallisuudesta myös käytettävästä ajoneuvosta riippumatta, ottamaan huomioon matkustajan toimintarajoitukset ja että hänellä on pääasiallista toiminta-aluetta koskeva riittävä paikallistuntemus. Taksiliikennettä koskevana velvoitteena henkilöliikennettä tarjoavan luvan haltija vastaisi edelleen alkuperäisen lakiesityksen mukaisesti siitä, että kuljettaja varmistaa matkustajan turvallisen ajoneuvoon tulon ja siitä poistumisen ja tarjoaa hänelle hänen tarvitsemaansa apua, kuljettajan riittävän vuorovaikutus- ja kielitaidon, kuljettajan kyvyn ottaa huomioon matkustajan toimintarajoituksista johtuvat erityiset tarpeet, minkä lisäksi matkustajan nähtävillä on oltava luvan haltijan nimi ja yhteystiedot sekä kuljettajan nimi.
Koulutus kohdistuu kaikkiin, riippumatta käytettävästä ajoneuvosta. Jotta koe olisi myös muuta kuin pelkkä ”katukuulustelu” ja siinä tosiasiallisesti huomioitaisiin aidosti matkustajien erilaiset toimintarajoitukset ja myös vaikeimmin vammaisten tarpeet, edellyttää Trafiin kokeen sisältövaatimuksen muokkaaminen vaikuttamistoimintaan sekä jatkoseurantaan.
Taksikuljettajan vaatimuksiin liittyvää säännöslisäystä voidaan pitää merkkinä siitä, että viestiämme kuljettajan vaatimuksista toimintarajoitteisten matkustajien kuljettamisessa on valiokuntakäsittelyssä osittain pyritty ottamaan huomioon vahvemmin kuin alkuperäisessä lakiehdotuksessa. Ehdotetusta huolimatta, suuri vastuu jää henkilöliikenneluvan haltijalle. Lupakiintiöiden poistuessa ja henkilöliikenneluvan saamisen helpottuessa on oletettavaa, että jo perinteisesti hyvin matalan kynnyksen elinkeinotoimintana oleva taksiliikenne tulee kasvamaan merkittävästi. Tämän voidaan arvioida tuovan häiriötekijöitä henkilöliikenneluvan haltijoiden ammattitaidossa. Ennakollisen viranomaisvalvonnan vähentyminen edellyttää kasvavissa määrin matkustajien kykyä havainnoida mahdollisia puutteita tai turvallisuusriskejä sekä mahdollisuutta vaikuttaa palveluntuottajan valintaan. Tämä voi kuitenkin olla rajoittunut juuri toimintakyvyn rajoitteesta johtuen. Lisäksi erityisesti esteettömän invataksikaluston matkustajien valinnanvapaus on markkinoiden pienuudesta johtuen rajoittunut ja vähän asutuilla alueilla tätä mahdollisuutta ei välttämättä ole laisinkaan.
2. Voimme pitää vaikuttamistoimintamme vaikutuksena myös sitä, että valiokunnan tekemä lisäys Trafin järjestämästä taksikuljettajan kokeesta tullee varmistamaan myös kuljettajan perusvaatimusten yhteneväisyyttä taksiliikenteessä. Taksiliikennettä saa esityksen perusteella harjoittaa tulevaisuudessa taksiliikenneluvan lisäksi myös henkilö- tai tavaraliikenneluvalla, kun lupien haltija on ilmoittanut Trafille harjoittavansa taksiliikennettä. Invalidiliitto nosti esille tällä hetkellä joukkoliikenneluvan ja taksiliikenneluvan sääntelyvaatimusten aiheuttaman epätasapainon matkustajaturvallisuuteen. Ajokokeen vaikutus matkustajaturvallisuuteen ja kuljettajien osaamiseen jää kuitenkin nähtäväksi riippuen miten hyvin Trafi huomioi vahvistaessaan ajokoetta matkustajien erilaisia toimintarajoitteita. Asia vaatii jatkoseurantaa.
3. Henkilöliikennettä tarjoavan luvan haltijan sekä välityspalvelun ja yhdistämispalvelun tarjoavalla on tiedonantovelvollisuus. Tämä on erittäin kannatettavaa ja yhdenmukaistanee henkilöliikennepalveluiden tiedon saatavuutta. Valiokunta ei tehnyt tähän muutoksia. Se kuitenkin toteaa, että koska esityksellä lisätään tiedonantovelvollisuutta ja tiedon avaamista esteettömyystietojen osalta, uudistuksen on arvioitu parantavan toimintarajoitteisten henkilöiden tiedonsaantimahdollisuuksia ja parhaiten heille soveltuvan kaluston löytymistä.
Invalidiliitto on valiokuntakuulemisessa nostanut vahvasti esille huolen kalustovaatimusten eri vaatimuksista eri henkilöliikenneluville ja sen aiheuttamista matkustajaturvallisuuden puutteista. Esitimme Trafille velvollisuutta määrätä matkustajaturvallisuuden takaamiseksi kalustovaatimukset kaikille henkilöliikennettä harjoittaville, jotka kuljettavat pyörätuolissa istuvaa asiakasta. Lisäksi olemme vaatineet tarkempia määritelmiä sille, mitä voidaan pitää esteettömänä palveluna. Tämä ei mennyt läpi. Ongelma syntyy, jos ei ole ajoneuvokalustoa koskevia selkeitä määräyksiä, joihin nojautua. Tällöin palveluntuottaja voi hyvinkin vapaasti arvioida palvelunsa esteettömyyttä. Valiokunnan esitys edellyttää asiakkaalta kykyä arvioida kaluston turvallisuutta ja esteettömyyttä sekä mahdollisuutta kilpailuttaa palveluntuottajia, mikä ei pienillä paikkakunnilla ole mahdollista. Olimme esittäneet huolemme nimenomaan matkustajaturvallisuuden näkökulmasta. Ilman esteetöntä matkustajaturvallisuutta sääteleviä reunaehtoja kuljetettaessa matkustajaa pyörätuolissa istuen, syntyy riski osaoptimoinnin tavoittelulle esteettömän kaluston rakenteissa ja varusteissa. Valiokunta toteaa, että alueilla, joilla taksipalveluita ei toimivaltaisten viranomaisten mielestä ole riittävästi, voidaan soveltaa palvelusopimusasetuksen mukaista menettelyä ja hankkia taksiliikennettä avoimena, joukkoliikenteeseen verrattavana liikenteenä, asettaen sille laatua koskevia vaatimuksia. Invalidiliitto seuraa tätä niin maakunnallisesti kuin valtakunnallisestikin ja vaikuttaa Trafin suuntaan esteettömän invataksikaluston vaatimusten kehittämiseksi.
Lain valmistelu, kuten myös valiokunnan kanta perustuvat vahvasti siihen, että julkisesti korvattavat yhteiskunnan matkat halutaan kilpailuttavan julkisen tahon puolelta järjestää laadullisesti hyvin. Tähän perustuu myös näkemys siitä, ettei kaluston teknisistä turvallisuusvaatimuksista ja toimintakyvyltään rajoittuneita matkustajia kuljettavien henkilöiden osaamis/kyvykkyys -vaatimuksista ole tarpeellista säätää laissa tiukempia reunaehtoja. Olemme kuitenkin esittäneet tästä eriävän perustelun näkökannan. Valiokunta totea; ”Myös muissa yhteiskunnan korvaamiin kuljetuksiin liittyvissä kilpailutuksissa, kuten vammaispalvelulain mukaisissa hankinnoissa, voidaan esteettömyystarpeet ottaa erityisesti huomioon. Hankinnoissa onkin vastaisuudessa hyvä kiinnittää erityistä huomiota kaluston teknisiin vaatimuksiin. Hankinnoissa voidaan myös vaatia näyttöä siitä, että kuljettajalla on riittävä ammattitaito palvella vammaisia asiakkaita. Valiokunta pitää hyvänä, että nyt säädettävällä lailla ei puututa voimassa oleviin oikeuksiin, vaan niistä säädetään kansallisessa erityislainsäädännössä. On myös hyvä, että julkisesti rahoitetuissa kuljetuksissa voidaan myös sopimuksin asettaa tarkempia velvoitteita kuljettajien osaamiselle ja käytettävälle kalustolle.”. Laatu- ja turvallisuusvaatimuksista ei säädellä aineellisessa erityislainsäädännössä, kuten esimerkiksi vammaispalvelulaissa. Tästä johtuen näiden huomioiminen ja valinnat jäävät kilpailuttavalle taholle. Näin ollen julkisesti korvattavien matkojen kilpailutusten vaikutukset jäävät yksittäisten kilpailutushankintojen vaikuttamistoiminnan harteille. Asia vaatii jatkoseurantaa.
4. Invalidiliitto on vaatinut, että Trafilla tulee olla lakiin perustuva velvollisuus antaa tarkemmat määräykset vammaisten ja toimintakyvyltään rajoittuneiden asiakkaiden avustamisesta ja apuvälineiden kuljetuksesta perittävän maksun oikeellisuudesta ja kohtuullisuudesta. Maksun oikeellisuus ja kohtuus tulisi perustua säännöksessä vahvistettuun kuljettajan toimintakykyyn, osaamiseen ja kalustovaatimukseen. Tämä ei mennyt läpi. Trafille säilytettiin alkuperäisen lakiehdotuksen mukaisesti mahdollisuus jälkikäteiseen puuttumiseen hinnannousun johdosta. Toisaalta kuitenkin viestimme otettiin vastaan siltä osin, että valiokunta teki lisäyksen, jonka mukaan Trafi voi asettaa enimmäishinnan yleisimmin käytetyille taksiliikenteen palveluille, mukaan lukien erityisryhmille suunnatuille taksiliikenteen palveluille, jos niiden kokonaishintojen nousu on merkittävästi suurempi kuin yleisen kuluttajahintatason ja taksiliikenteen kustannusindeksin kehitys. Valiokunta toteaa asiasta seuraavaa;” III osa 1 luku 3 § Taksiliikenteen palvelujen hinnoittelu. Saadun selvityksen mukaan enimmäishinta voidaan asettaa esimerkiksi sellaisessa tilanteessa, jossa pelkästään erityisryhmille suunnattujen taksiliikenteen palvelujen kokonaishinnat nousevat esityksessä tarkoitetulla tavalla riippumatta taksiliikenteen yleisemmästä kokonaishintojen kehityksestä. Lisäksi valiokunta on täsmentänyt momentin sanamuotoa siten, että kokonaishintaa verrataan kuluttajahintatason ja taksiliikenteen kustannusindeksin kehitykseen niiden nousemisen sijasta. Valiokunta pitää perusteltuna, että enimmäis- ja kokonaishinnan asettaminen tapahtuu Liikenteen turvallisuusviraston määräyksellä. Tämä lisää menettelyjen joustavuutta ja sopii hyvin yhteen viraston taksiliikenteen palvelujen hinnoittelua koskevan seurantatehtävän kanssa.”. Asia jää siis seurattavaksi ja jälkikäteisesti reagoitavaksi, jos kokonaishinta merkittävästi nousee erityisryhmille suunnatussa taksiliikennepalveluissa. Asia vaatii jatkoseurantaa.
Valiokunnan eduskunnalle hyväksyttäväksi antamat lausumat
Kuten vaatimustemme toteutumisen osalta voidaan havaita, jää moni asia jatkoseurannan kohteeksi. Esityksen laajasta ja osin vasta kehittymässä olevia palveluja koskevasta luonteesta johtuen esityksen käytännön vaikutuksia on kuitenkin tietyiltä osin erityisen haastavaa arvioida. Myös valiokunta on mietinnössään todennut, että taksipalvelujen saatavuutta on tarkoin seurattava ja tarvittaessa puututtava lainsäädännöllisin keinoin mahdollisten ongelmien korjaamiseksi. Erityisen tärkeänä valiokunta pitää asiakkaan asemaa, palvelujen alueellista ja muuta saatavuutta, sääntelytaakan ja markkinoiden kilpailuedellytysten tasapuolisuutta sekä uudenlaisten liikennepalvelujen syntymistä koskevien tavoitteiden toteutumisen varmistamista. Liikennepalvelujen tasapuolisen saatavuuden varmistamiseksi valiokunta toteaa, että keventyvän lupa- yms. sääntelyn toimeenpanossa ja valvonnassa sekä uusien palvelujen kehittämisessä tulee erityisesti huolehtia liikkumispalvelujen esteettömyydestä ja erityisryhmien liikkumistarpeista. Invalidiliitto pitää tätä kirjausta erittäin tärkeänä. Toimeenpanon seuranta tältä osin liittyy kiinteästi keskeisimpiin vaateisiimme. Erityisesti esteettömän- ja invataksipalvelua koskevien turvallisuutta turvaavien säännösten osalta, niin kaluston kuin kuljettajan vaatimusten osalta. Valiokunta ehdottaa sääntelyn valvontaan liittyen eduskunnan hyväksyttäväksi lausuman, jonka mukaan: Eduskunta edellyttää valtioneuvoston huolehtivan siitä, että luvanvaraista liikennettä koskevan sääntelyn noudattamisen viranomaisvalvonta säilyy tehokkaana eikä lupasääntelyn keventämisen myötä synny harmaaseen talouteen tai markkinahäiriöihin liittyviä ilmiöitä.
Invalidiliitto kiinnitti huomiota myös siihen, että lakiehdotus ei sisältänyt vaikuttavuusarviointia eri kalustojen ja niihin liittyvien esteettömän kaluston laatuvaatimusten taloudellisista ja fiskaalisista vaikutuksista markkinoihin. Valiokunta pitikin välttämättömänä, että liikennemarkkinoiden edelleen kehittämisen yhteydessä tarkastellaan verotuksen yhdenmukaistamista, jotta eri toimijoille saadaan tasapuolinen verokohtelu. Nyt säädettävässä laissa toimintaa ja sitä koskevaa sääntelyä ei aina ole sidottu määrättyyn yhteen ajoneuvotyyppiin vaan tietynlaisen palvelun tarjoamiseen. Valiokunta ehdottaa sääntelyn valvontaan liittyen eduskunnan hyväksyttäväksi lausuman, jonka mukaan: Eduskunta edellyttää, että valtioneuvosto seuraa tiiviisti nyt säädettävän lain vaikutuksia ja ryhtyy tarvittaessa viipymättä toimiin sääntelyn muuttamiseksi. Valtioneuvoston tulee antaa liikenne- ja viestintävaliokunnalle kirjallinen selvitys lain vaikutuksista ja mahdollisista muutostarpeista viimeistään vuoden 2018 loppuun mennessä. Pidemmän aikavälin seurantaa ja vaikutuksia koskeva selvitys tulee antaa valiokunnalle viimeistään vuoden 2022 loppuun mennessä. Nyt säädettävän lainsäädännön lähtökohtana on eri liikenteen muotojen yhteensovittaminen ja niiden yhdenmukainen kohtelu. Nykylainsäädännössä eri liikennemuotoja ja ajoneuvoliikennemarkkinoiden edelleen kehittämisen yhteydessä tarkastellaan verotuksen yhdenmukaistamista, jotta eri toimijoille saadaan tasapuolinen verokohtelu. Nyt säädettävässä laissa toimintaa ja sitä koskevaa sääntelyä ei aina ole sidottu määrättyyn yhteen ajoneuvotyyppiin vaan tietynlaisen palvelun tarjoamiseen. Eri toimijoiden verohelpotuksia on siten syytä tarkastella kokonaisuutena tasapuolisuuden varmistamiseksi. Nykykäytännön mukaan verohelpotukset on usein kohdistettu ajoneuvoon, mutta vastaisuudessa saattaa olla syytä tarkastella toimintaa kokonaisuutena ja sitoa siten myös mahdolliset verohelpotukset tietynlaiseen toimintaan.
Lisätietoja:
Lakimies Elina Nieminen, Invalidiliitto ry